農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在不改變土地承包關(guān)系的前提下，解決了“誰(shuí)來(lái)種地、怎樣種地”的問(wèn)題，把一家一戶小生產(chǎn)融入到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化大生產(chǎn)之中，引導(dǎo)小農(nóng)戶走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管被譽(yù)為帶來(lái)“我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化歷史上的第三次動(dòng)能”.
何為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管？通俗講，就是有人以服務(wù)收費(fèi)的形式幫農(nóng)民下地干活，農(nóng)戶將若干農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部分或全部環(huán)節(jié)委托給服務(wù)組織完成的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部從2017年開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)政策文件支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，當(dāng)年中央財(cái)政資金下發(fā)30億元，2021年增加至55億元。
緣起：規(guī)模小效益低導(dǎo)致“有地不耕”
14億人口，每天一張嘴，就要消耗70萬(wàn)噸糧、9.8萬(wàn)噸油、192萬(wàn)噸菜和23萬(wàn)噸肉，消費(fèi)需求龐大，農(nóng)產(chǎn)品供給重任如山。相對(duì)于供給的壓力，農(nóng)業(yè)卻是小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)模式為主，與規(guī)；咝a(chǎn)差距較大。
“大國(guó)小農(nóng)”、人多地少是我國(guó)基本國(guó)情，第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)小農(nóng)戶數(shù)量占農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的98%以上，小農(nóng)戶從業(yè)人員占農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的90%，小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)耕地面積占總耕地面積的70%.第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，據(jù)測(cè)算，即使城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上，農(nóng)村仍有四到五億人。
種地?zé)崆橄陆，?duì)接大市場(chǎng)有困難，先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用不足，沒(méi)有規(guī)模經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，資金不足投入有限……這些都是橫亙?cè)谛∞r(nóng)戶面前的一道道坎，撂荒地也逐漸增多，甚至集中連片土地?zé)o人耕種，由此產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)“誰(shuí)來(lái)種地”“如何種地”的提問(wèn)。
曾經(jīng)，流轉(zhuǎn)土地發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必由之路。
然而，土地流轉(zhuǎn)成本高，種植糧食往往出現(xiàn)虧損。流轉(zhuǎn)期限不穩(wěn)定，承包耕地糾紛不斷發(fā)生。這些限制因素，讓流轉(zhuǎn)面積增速逐年下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014-2017年，流轉(zhuǎn)面積增速逐年下降，分別是18.3%、10.8%、7.2%、6.9%.
這時(shí)，在穩(wěn)產(chǎn)保供的壓力、土地流轉(zhuǎn)的乏力、年老農(nóng)民的無(wú)力形勢(shì)下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的方式應(yīng)運(yùn)而生。但托管和流轉(zhuǎn)不是對(duì)立關(guān)系，是相關(guān)補(bǔ)充、相互支持的關(guān)系。托管在推動(dòng)個(gè)體擴(kuò)大規(guī)模走向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)時(shí)，為廣大小農(nóng)戶走向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)打開(kāi)了一條康莊大道，更符合我國(guó)大國(guó)小農(nóng)的實(shí)際，有專業(yè)下地替農(nóng)民干活的服務(wù)組織，讓問(wèn)題變得簡(jiǎn)單。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司司長(zhǎng)張?zhí)熳舯硎，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是將生產(chǎn)環(huán)節(jié)委托給專業(yè)化機(jī)構(gòu)，借助社會(huì)化服務(wù)組織的服務(wù)，幫農(nóng)民解決“不會(huì)干、干不好、干了不劃算”等問(wèn)題。
政策支持很快下來(lái)。2017年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部三部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部專門下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)農(nóng)兩部設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)，下?lián)?0億元支持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主的社會(huì)化服務(wù)。
“誰(shuí)替農(nóng)民下地干活，政策就補(bǔ)貼誰(shuí)！睍r(shí)任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司巡視員、現(xiàn)任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理司司長(zhǎng)冀名峰認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)，來(lái)自于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)聯(lián)接機(jī)制的創(chuàng)新有三次，首次是20世紀(jì)90年代興起的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；第二次是興起于本世紀(jì)前十年的農(nóng)民合作社；第三次是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，既能解決機(jī)械對(duì)人力畜力的替代問(wèn)題，又能解決對(duì)接大市場(chǎng)、融合社會(huì)化大生產(chǎn)的問(wèn)題。
制度引導(dǎo)實(shí)踐，全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管呈蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)。2020年，中央財(cái)政支出45億元，在29個(gè)省區(qū)市開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管項(xiàng)目。全國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織達(dá)到95.5萬(wàn)個(gè)，服務(wù)面積16.7億畝次，服務(wù)小農(nóng)戶7800多萬(wàn)戶，其中主要方式就是靈活多樣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管。
明確發(fā)展重點(diǎn)，因地制宜推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展
1、重點(diǎn)支持開(kāi)展托管的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)
糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)關(guān)系國(guó)家糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品，且比較效益相對(duì)較低。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管要把糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的托管作為重點(diǎn)支持對(duì)象，通過(guò)專業(yè)化、規(guī)模化服務(wù)提升大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)效益，提高普通農(nóng)戶從事大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性，確保國(guó)家糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品。
2、重點(diǎn)支持開(kāi)展托管的作業(yè)環(huán)節(jié)
各地要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)戶需求，按照補(bǔ)齊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)短板和農(nóng)民群眾的歡迎程度，確定本地區(qū)重點(diǎn)支持的托管環(huán)節(jié)和服務(wù)內(nèi)容，并形成支持的優(yōu)先順序。
例如，有的地區(qū)深耕深松、工廠化育秧、烘干倉(cāng)儲(chǔ)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的關(guān)鍵，則可將這些列為優(yōu)先支持的托管作業(yè)環(huán)節(jié)；有的地區(qū)統(tǒng)防統(tǒng)治、秸稈還田、地膜回收成為農(nóng)業(yè)綠色增長(zhǎng)的短板，則可將這些列為優(yōu)先支持的托管作業(yè)環(huán)節(jié)等等。
3、重點(diǎn)支持的托管模式
在實(shí)踐中，服務(wù)主體和農(nóng)民群眾探索形成了單環(huán)節(jié)托管、多環(huán)節(jié)托管、關(guān)鍵環(huán)節(jié)綜合托管和全程托管等多種托管模式。各地要依據(jù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力狀況、農(nóng)戶的生產(chǎn)需求、服務(wù)組織的服務(wù)能力等因素，科學(xué)確定在本地區(qū)重點(diǎn)支持推廣的托管模式。
例如，對(duì)于農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)意愿較強(qiáng)的地區(qū)，可以從推廣單環(huán)節(jié)托管、多環(huán)節(jié)托管入手，逐步轉(zhuǎn)變農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，逐步擴(kuò)大托管服務(wù)覆蓋面；對(duì)于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移程度較高的地區(qū)，可以重點(diǎn)推廣關(guān)鍵環(huán)節(jié)綜合托管、全程托管等模式，切實(shí)解決“種不了地”和“種不好地”等問(wèn)題。
4、重點(diǎn)支持的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式
規(guī)；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要形式，耕地集中連片是發(fā)展規(guī)；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的前提條件。
各地的土地資源條件、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移程度、農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展水平等情況不同，因而服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展程度也有不同，應(yīng)重點(diǎn)支持規(guī)模效益比較突出、帶動(dòng)農(nóng)戶比較多的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在難以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模集中連片的半山區(qū)和半丘陵地區(qū)，重點(diǎn)支持相對(duì)較大規(guī)模的托管服務(wù)。
6種農(nóng)業(yè)托管服務(wù)模式
1、土地托管
土地托管是指部分不愿耕種或無(wú)能力耕種者把土地托給供銷社等合作組織和種植大戶，并由其代為耕種管理的做法。
2、代耕代種
代耕代種與土地托管在概念上大同小異，只是土地交管對(duì)象上有所不同，托管一般都是交給合作社等組織，代耕代種一般交給個(gè)人。另外，托管之后每年的種植作物由合作社決定，代耕代種一般是由土地的主人決定。
3、勞務(wù)托管模式
勞務(wù)托管模式又稱菜單式半托管，是指農(nóng)戶與托管服務(wù)主體達(dá)成勞動(dòng)服務(wù)協(xié)議，服務(wù)主體承包播種、育種、育秧、整田、栽秧、插秧、施肥、打藥、收割等種植過(guò)程所需勞動(dòng)作業(yè)的主要環(huán)節(jié)；種植戶自身承擔(dān)勞動(dòng)服務(wù)費(fèi)、種子、農(nóng)藥、肥料等費(fèi)用，農(nóng)業(yè)收獲歸農(nóng)戶所有。
4、訂單托管模式
訂單托管是農(nóng)戶將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中某個(gè)時(shí)段的勞務(wù)項(xiàng)目委托給托管方，托管方按勞務(wù)項(xiàng)目獲得報(bào)酬。此模式讓農(nóng)戶接受起來(lái)容易，但選擇的多樣性導(dǎo)致管理難、利潤(rùn)點(diǎn)低。
5、聯(lián)耕聯(lián)種
聯(lián)耕聯(lián)種是由江蘇省射陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)探索實(shí)踐的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。
它是在村兩委會(huì)引導(dǎo)和農(nóng)業(yè)部門的服務(wù)下，采取“農(nóng)戶+農(nóng)戶+合作社”的新型農(nóng)民合作經(jīng)營(yíng)模式，是在持續(xù)穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，按照農(nóng)戶自愿的原則，由村組統(tǒng)一組織，以打樁等形式確定界址，破除田埂，將碎片化的農(nóng)地集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)有組織的連片種植，再由服務(wù)組織提供專業(yè)化服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上聯(lián)耕聯(lián)種、聯(lián)管聯(lián)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)“增面積、降農(nóng)本，促還田、添地力，提單產(chǎn)、升效益”的新型生產(chǎn)方式。
6、農(nóng)業(yè)共營(yíng)制
四川崇州市探索形成了“土地股份合作社+農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)”為基本構(gòu)架的農(nóng)業(yè)“共營(yíng)制”，有效破解農(nóng)業(yè)誰(shuí)來(lái)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村誰(shuí)來(lái)種地、生產(chǎn)誰(shuí)來(lái)服務(wù)三大難題。
引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折資入股，工商注冊(cè)成立土地股份合作社。合作社采取按經(jīng)營(yíng)純收入1:2:7（即10%作為公積金、20%作為農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人傭金、70%作為社員土地入股分紅），輔以超產(chǎn)分成或二次分紅等方式，入社社員收益。
我國(guó)計(jì)劃2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，可以預(yù)見(jiàn)的是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)作為一種專業(yè)化服務(wù)行業(yè)的興起，在農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的作用將更加明顯。
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